“多元化解纠纷解决机制”于2004年首次在《最高人民法院第二个五年改革纲要》中出现，党的十八届四中全会部署了完善多元化纠纷解决机制改革的任务，明确要求“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。2015年10月13日，中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》。中央的战略部署为多元化纠纷解决体系建设完成了地位升华、制度升华和理论升华。2016年6月29日，最高人民法院出台了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，总结了人民法院推动多元化纠纷解决机制改革的历史经验，对构建多元化纠纷解决体系具有里程碑式的意义。在地方省市方面，为使非诉讼途径在化解纠纷方面发挥的作用越来越大，原有矛盾纠纷化解机制已不能适应新形势需要，亟需通过地方立法推动工作创新，为此，武汉市人大常委会审议了《武汉市多元化解纠纷促进条例（草案）》（下称“《条例（草案）》”），本文将对《条例（草案）》进行解读。
《条例（草案）》共分为七章六十条，包括：总则、职责分工、纠纷化解途径、程序衔接、保障措施、监督考核与责任追究及附则。
一、总则
《条例（草案）》的总则部分主要是对立法目的、依据、适用范围、概念、工作原则、要求等进行表述，确定了《条例（草案）》的整体基调。
第三条规定了多元化解纠纷工作的概念定义，即建立多元化解纠纷机制，协调联动和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼等纠纷解决途径，形成有机衔接、相互协调的纠纷化解体系，合理配置纠纷化解资源，为当事人提供适宜的纠纷化解渠道。随着社会的发展，社会矛盾越来越呈现出多发易发、关系复杂、敏感性强、对抗激烈等特点。这些纠纷产生于各个领域，原因多种多样，诉求也有所不同，因此多元化的纠纷主体及其需求、多元化的利益冲突都需要建立与之相适应的纠纷多元化解机制，若人民的纠纷解决过度依赖诉讼，不仅加剧了司法资源紧张矛盾，也加剧了社会关系的对抗，增加了当事人化解纠纷的成本。因此，需要进一步整合和解、调解、仲裁、行政裁决等多种化解纠纷资源，为人民群众提供多元选择的解纷途径。
第四条规定了多元化解纠纷应当遵循的原则有：（1）尊重当事人意愿；（2）遵守法律法规，遵循公序良俗；（3）和解调解优先，多方协调联动；（4）预防与化解相结合。第五条则是对多元化解纠纷工作的要求进行规定，多元化解纠纷工作的工作格局是党政主导，综治协调、多元共治。在这个大格局之下，从各级政府及工作部门、社会综治部门、法院、检察院、人民团体、基层群众性自治组织和其他社会组织都应当按照各自职责建立健全相关制度，推动多元化解解决机制的建设，推进多元化解纠纷工作。
第六条则是对当事人要求进行规定，即当事人应当诚实信用，尊重对方和工作人员。
- 确定纠纷化解工作主体，明确各主体职责
多元化纠纷解决机制建设是一个非常庞大的系统工程，涉及众多职能主体，因此，《条例（草案）》第二章便是规定了纠纷化解工作的主体及相关职责，通过厘清各主体在纠纷多元化解工作中的职责，可以有效防止纠纷解决工作中的相互推诿或者擅权揽责，也是有效推动纠纷多元化解工作顺利开展的前提。该章共12条，涉及的职能主体有：人民政府、综治部门、法院、检察院、公安机关、司法行政部门、信访工作机构、仲裁机构、政府各职能部门、村（居）民委员会、乡镇、街道、企事业单位、其他组织、人民团体和社会团体、商会、民办非企业单位、商事仲裁机构。
《条例（草案）》第七条规定了人民政府的职责，即将多元化解纠纷工作纳入国民经济和社会发展规划，提供必要的公共财政保障，培育各类纠纷化解组织，督促行政部门落实纠纷化解责任。第二款则是规定了乡镇人民政府、街道办事处依托综治中心建设综合调解室，将工商、城管、物业、医院等有关单位纳入协助调解，通过建立“一站式”纠纷解决服务平台，为当事人化解纠纷提供便利，有效推动纠纷多元化解。
第八条规定，“各级社会治安综合治理部门负责纠纷多元化解工作的组织协调、督导检查和考核评估，推动人民调解、行政调解、司法调解协调联动，促进各种纠纷化解途径的有机衔接”。从该规定可以看出，综治部门作为维护社会治安持续稳定的工作职能部门，其在多元化解纠纷解决机制中是扮演着有效地促进各个职能部门按照指标体系完成工作任务的重要主体地位。
- 十条明确人民法院应当建立健全诉讼与非诉讼纠纷化解途径相衔接的工作机制。人民检察院应当建立健全纠纷化解工作机制，依法做好纠纷化解工作。
第十一条明确了公安机关在多元化解工作中要完善治安案件、道路交通事故损害赔偿争议调解等工作，加强与检、法在刑案和解工作的协调配合。
第十二条规定了司法行政部门的职责，体现《条例（草案）》积极引导发展人民调解工作的精神。根据规定，司法行政要完善人民调解、行政调解与司法调解的衔接联动；培育和建立行业性、专业性人民调解组织，引导律师事务所、公证机构、司法鉴定机构、基层法律服务所等单位参与纠纷化解。
第十三条明确了信访工作机构的职责，通过建立与其他纠纷化解有机衔接的工作机制，推动信访事项分类处理，以此有助于保障合理合法诉求依照法律规定和程序得到合理合法的结果。
第十四条规定了仲裁机构的职责，即仲裁机构在依法履行职责时，引导当事人和解或主动进行调解。
第十五条规定了政府各行政部门职责，各部门应当按照各自职责依法开展行政调解、行政裁决，培育和推动本系统行业调解组织建设。该条规定体现了在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确的行政机关应当依法履行行政调解职责，健全行政裁决制度，强化解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能的精神。
- 十七条明确了各级基层组织、社会团体的职责。该条规定体现了在社会治理中，建立以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型社区治理体系，是促进民事民议、民事民办、民事民管的有效方式。村民委员会、居民委员会作为基层村（居）民自我管理、自我服务的基层群众性组织，在健全村（居）民人民调解组织、预防和化解基层矛盾方面应当发挥着积极作用。工会、共产主义青年团、妇联、残疾人联合会、工商业联合会和消费者协会、法学会等团体按照各自职责，参与纠纷多元化解机制建设，共同做好纠纷化解工作。这对增强基层社会组织的自治能力，发挥基层社会组织的功能，提高基层社会治理社会化起到关键作用。
第十八条是规定来了商会、民办非企业单位、商事仲裁机构的职责。随着我国“一带一路”建设，国际商事纠纷、行业纠纷不断涌现，此条的规定有助于推动行业性、专业性的民商事调解组织的建立，为建立健全商事纠纷化解服务打下基础。
- 纠纷化解途径
此章中，《条例（草案）》主要规定了关于多元化纠纷解决的化解途径种类及途径引导方式。第一，《条例（草案）》明确了化解途径有：和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼及其他途径。
第二，从该章整体来看，可以看出《条例（草案）》鼓励和引导当事人通过和解、调解的方式解决纠纷，有助于降低成本、减弱对抗性、利于修复关系，当然，在当事人不愿和解、调解情况下，依法进入法定程序解纷。
第三，行业调解、商事调解的相关法律法规是比较欠缺的，而在《条例（草案）》中进行了制度创新，如第二十四条规定了行业调解的范围、第二十五条规定了商事调解的规则。第二十六条则是对律师调解制度进行规定，体现鼓励和支持律师、依法成立的律师调解工作室或者律师调解中心作为中立第三方主持调解，并创新性规定引入律师事务所建立自贸区商事提调解中心的制度，以此发挥律师在预防和化解伤势纠纷中的专业优势。
第四，创新在线化解纠纷方式。随着互联网时代新兴领域的快速发展，矛盾纠纷从简单走向立体，化解手段从单一转化为多元，调解方式也从线下走到线上。《条例（草案）》第三十二规定，利用互联网技术，通过在线咨询、在线协商、在线调解等方式，形成纠纷网上化解。
四、程序衔接
第四章“程序衔接”部分主要明确各职能部门之间的协调配合，明确纠纷解决方式的对接程序，此章的规定有利于发挥各个机制的作用。
《条例（草案）》第三十四条确立了无争议事实记载机制，即在纠纷当中对于调解未达成调解协议的，但是经双方当事人同意，可以对没有争议的事实进行记载，由当事人签字确认，诉讼程序中，除涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益外，当事人无需对调解过程中已确认的无争议事实举证。这一机制是最高人民法院《意见》规定的内容，可以有效提高审判效率，解约诉讼成本。
第三十五条则是明确了各类纠纷化解组织调解达成的调解协议具有合同性质，因此，在一方当事人不履行的，另一方当事人可以向法院提起诉讼。此规定强化了各类纠纷化解组织的调解作用，可以令纠纷当事人愿意通过纠纷化解组织的调解程序化解纠纷，有助于多元化解纠纷机制的建立健全。
第三十六至第三十八条则是明确了纠纷解决方式的对接程序，即和解、调解协议可以依法通过公证、仲裁或者司法确认赋予其强制执行效力。第三十六条规定，以给付为内容的和解、调解协议，当事人可以共同向公证机构申请办理具有强制执行效力的债权文书公证；第三十七条规定，民商事纠纷当事人可以根据调解达成的仲裁协议或者仲裁条款，向选定的民商事仲裁委员会申请确认调解协议的效力。当事人就劳动人事争议、农村土地承包经营纠纷达成调解协议的，可以共同向有管辖权的劳动人事争议仲裁委员会或者农村土地承包仲裁委员会申请仲裁审查，由仲裁委员会对程序和内容合法有效的调解协议出具仲裁调解书；第三十八条规定当事人就各类纠纷化解组织调解达成的调解协议，可以依法向有管辖权的法院申请确认其效力。通过上述规定，明确对公证债权文书、仲裁机构制作的调解书、裁决书，或者人民法院确认调解协议有效的裁定书，一方当事人不履行的，对方当事人可以向有管辖权的法院申请执行。
第三十九条至第四十三条明确了各职能部门之间的协调配合，全面梳理并规范了行政调解与仲裁、诉讼，行政裁决与复议、诉讼，行政复议与诉讼，仲裁与诉讼，信访与其他纠纷化解途径的衔接制度，推动各种非诉讼方式在司法的促进和保障下的有效运作。
五、保障措施
要想建立健全多元化解纠纷解决机制必然也离不开组织建设、经费保障、专业人员配备等相关问题。
《条例（草案）》的规定中体现了如下特点：（1）通过政府财政支持，给予人民调解委员会、公益性调解组织的物质保障和经费支持；（2）通过政府、人民团体购买调解服务方式，大力支持人有条件的社会力量化解纠纷；（3）根据需要及当事人同意情况下，邀请具有专门知识或者特定经验的人员及当事人亲属、邻里、同事等参与调解，通过专业、多方力量，有效推动调解工作；（4）确立中立评估调查机制，即由当事人共同委托律师、基层法律服务工作者或者其他中立第三方，对纠纷事实、法律适用进行评估，或者对纠纷事实依法进行调查，而评估意见和调查结果可作为纠纷化解的参考依据；（5）通过法院搭建完善诉调对接平台、各级政府及有关部门推进建立“一站式”纠纷解决平台等平台保障，促进多元化解纠纷，为纠纷化解提供便利；（6）鼓励和支持人民调解员、律师、基层法律服务工作者设立调解工作室，明确律师事务所设立的调解工作室可以将接受当事人申请调解作为一项律师业务开展，可以承接人民法院、行政机关移送的调解案件，以此推动律师调解发展，完善律师调解制度，发挥律师在预防和化解矛盾纠纷中的专业优势和职业优势；（7）完善调解员管理机制，定期组织培训，推动调解员专业化建设、鼓励高等院校或者职业教育学校开设多元化解纠纷培训课程，培养专业化调解人才、鼓励社会力量开办调解人员培训机构，成立调解工作志愿者队伍的规定。
六、监督考核与责任追究
此章主要明确建立多元化解纠纷工作责任制度，保证有错必纠、有责必追，强化调解组织和调解人员的权责一致意识，确保多元化解纠纷制度在公平公正，公开透明的环境下逐渐完善。
七、结语
通过对武汉市的《条例（草案）》解读，可以看到其在现法律制度尚不完善下的创新与发展及尚存的局限与不足，这对于国家层面多元化纠纷解决机制的立法有着重要推进作用，也是其他地方进行多元化解纠纷立法的重要参考。只有不断学习与理解，，在实践中不断的探索，才能构建一个完善的多元化纠纷解决机制。