《民政部关于推进通过法定途径分类处理信访投诉请求工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）是根据党的十八大和十八大三中、四中全会精神，把信访纳入法治化轨道，以进一步厘清信访与其他法定途径之间的受理范围，对信访人反映的问题，通过相关法律法规规定的“法定途径”进行合理分流、依法处理，强化法律在化解矛盾中的权威地位，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。《实施意见》全文共四条并附《民政领域通过法定途径处理的信访投诉请求清单》，第一条是关于“做好信访投诉请求和法定途径的分类梳理”，第二条是关于“分类导入相应的法定途径办理”，第三条是关于“加强民政系统内外的衔接配合”，第四条是关于“加强宣传引导和督促检查”。本文主要就《实施意见》的第一条及第二条进行解读。
一、信访请求和法定途径的分类与梳理
《实施意见》第一条主要明确了“信访投诉请求分类”与“法定途径分类”，只有明确信访人的信访诉求属于何种类型的诉求以及法律法规对此类事项所规定的相应的法定途径，才能正确区分信访与其他法定途径之间的受理范围。
《实施意见》第一条第一款中，将信访人通过信访渠道反映的问题，根据其信访目的分为四类，即：（1）申诉求决类；（2）揭发控告类；（3）信息公开类；（4）意见建议类。
意见建议类信访诉求是信访人对某一事项提出自己的主张与看法，往往会涉及到公众利益，由于法律法规中无对意见建议类有明确的法律依据，因此信访部门在收到意见建议类诉求时可不列入分类梳理范围。
而对于申诉求决类、揭发控告类、信息公开类这三类投诉请求类诉求是分类梳理中的重点，应当根据信访人的诉求主体和具体目的，区分并明晰属于正常民政业务办理的诉求、属于涉法涉诉的诉求、属于其他法定途径途径处理的诉求，为依法导入不同途径提供依据。
即在处理信访案件时，首先要对正确归纳信访人的诉求，然后判断信访人的诉求属于哪一种类型。就各级民政部门而言，信访人提出的属于对民政领域内相关事项的意见建议，应当直接受理，对于信访人提出的投诉请求，要正确判断该诉求属于申诉求决类、揭发控告类、信息公开类中哪一类型诉求，才可以正确导入相应的法定途径，作出正确的信访处理方式。
《实施意见》第一条第二款要求明确民政领域内处理信访投诉请求涉及到的法定途径。对申请申报办理民政业务的投诉请求，按权力法定要求梳理清单，明晰相关权责要求及办理程序；对不服民政部门及工作人员职务行为的信访投诉请求，以法律法规为依据，逐一对应列出可能的司法及其他法定救济途径清单。各地可根据本部门具体职能和信访投诉请求类型，细化明确处理问题可能的法定途径。对信访人提出的投诉请求，能够通过信访途径以外的法定途径处理的，导入这些法定途径依法按程序处理。
二、分类导入法定途径及信访处理方式
在《实施意见》第二条是对于信访投诉请求分类导入相应法定途径办理的分类，即在明确信访投诉请求分类和明确法定途径分类后，也是全文的重点，对于此条应当重点学习并理解。该条将信访投诉请求应分类导入的法定途径分为三块，一是“引导到民政法定业务办理途径”，二是“引导司法及其他法定救济途径”，三是“依法做好信访投诉请求办理工作”。
1、引导到民政法定业务办理途径。
对于信访人提出的属于民政领域内行政许可、行政给付、行政确认、检举控告违法行为、违规违纪和信息公开的信访诉求属于引导到民政法定业务办理途径。
（1）行政许可：是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查准予其从事特定活动的行为，是依申请的具体行政行为，根据《民政领域内通过法定途径处理的信访投诉请求清单》中，有社会团体、基金会、民办非企业单位、外国商会成立登记等民间组织管理类业务，养老机构设立、变更、注销许可等社会福利和慈善事业类业务，建设殡仪服务站、骨灰堂、公墓审批等社会事务类业务；
（2）行政给付：指行政机关对公民在年老、疾病或丧失劳动能力等情况或其他特殊情况下，依照有关法律、法规规定，赋予其一定的物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为，根据《清单》，有优待金及残疾抚恤金、死亡抚恤金发放等优抚安置类业务，自然灾害生活救助资金发放等救灾类业务，最低生活保障、特困人员供养、医疗救助、临时救助等对象认定、待遇给付及终止等救助类业务，孤儿基本生活费发放的社会福利和慈善事业类业务，为生活无着的流动人员提供生活救助、返乡救助等救助保护的社会事务类业务；
（3）行政确认：是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给于确定、认定、证明(或证伪)并予以宣告的具体行政行为，根据《清单》有公益性捐赠税前扣除资格确认（联合确认）的民间组织管理类业务，评定和追认烈士等优抚安置类业务，福利企业资格认定的社会福利和慈善事业类业务，婚姻登记、收养登记等社会事务类业务。
对于信访人提出的属于上述内容的信访诉求，对属于本机关职权范围内的事项，根据相关法律法规中有相关法定程序的，依照分类处理的信访处理方式，由行政机关导入相应的法定程序办理，而不属于信访受理范围。行政许可、行政确认和行政给付都是具体行政行为，都有职权依据、法律依据、程序依据和事实依据。因此，这类行政行为不仅具有职权依据，而且具有法律依据、程序依据和事实依据。
（4）检举：是指向有关部门或组织揭发违法、犯罪行为，与“举报”的意义类似，控告是指机关、团体、企事业单位和个人向司法机关揭露违法犯罪事实或犯罪嫌疑人，要求依法予以惩处的行为。
在信访人对于民政领域内检举控告违法行为，要求给予行政处罚的诉求时，根据相关法律法规的规定，通过行政处罚举报的法定途径处理，因此，此类事项因有相应的法定途径，对于信访人向有职权的民政部门检举控告时，应依照分类处理的信访处理方式，导入相应法定途径，不属于信访受理范围。行政处罚也是具体行政行为，不仅具有职权依据，而且具有法律依据、程序依据和事实依据。而若民政部门对于信访人所提出的揭发控告类事项具有监管职权（有职权依据），但法律法规中未规定相关事项处罚的法律条文（无处罚的法律依据），对于此类事项应当信访受理。
对于举报干部违规违纪的，可分为检举行政部门及其工作人员违反行政纪律的行为和行政部门内党员干部违规违纪的问题。对于不属于本机关职权范围（本机关没有职权依据），依法应当由上级主管部门或由监察部门进行调查处理的，应当不予受理并告知信访人相关法定途径。对于行政部内党员干部违规违纪的行为，根据《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》等相关规定，应由纪检部门调查处理，不属于本机关职权范围（本机关没有职权依据），因此对于此类信访事项应不予受理并告知信访人通过相关法定途径处理。
（5）政府信息：信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度，因此信访人在提出有关信息公开的信访诉求时，应导入信息公开的法定途径进行分类处理。该类行为也是具体行政行为，同样不仅具有职权依据，而且具有法律依据、程序依据和事实依据。
2、引导司法途径及其他法定救济途径。
此类中主要分为对不服民政部门作出的具体行政行为、民政系统内部干部职工对机关、事业单位作出的人事处理决定不服的、民政系统内单位与工作人员的劳动人事争议及其他属于政法机关管辖的，引导司法程序或相应法定救济途径处理的信访事项。对于上述涉法涉诉或依法应当通过相关司法或法定救济途径处理的事项，应当明确诉访分离，根据法律规定和程序得到合理合法的处理结果。
（1）对民政部门作出的具体行政行为不服，依照《行政复议法》、《行政诉讼法》及相关法律法规的规定，应当通过申请行政复议、提起行政诉讼的途径予以解决的，在信访人提出此类信访诉求时，应不予受理并告知信访人通过正确的法定途径解决。
（2）对民政系统内部干部职工对机关、事业单位作出的人事处理决定不服的，一般为公务员对涉及本人的有关人事处理不服、事业单位工作人员对涉及本人的考核结果、处分决定等不服，依照《公务员法》、《中共中央组织部人力资源社会保障部关于印发<事业单位工作人员申诉规定>的通知》，应通过内部申诉途径予以解决。《公务员法》第九十条规定：“公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉……对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。行政机关公务员对处分不服向行政监察机关申诉的，按照《中华人民共和国行政监察法》的规定办理。”，因此，笔者认为，当信访人不服有关人事处理，其向原处理机关提出相关信访事项，若未经过复核，原处理机关应当分类处理，通过复核途径解决，同时也应当告知信访人可向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉。若信访人向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出相关信访事项的，该机关应当分类处理，通过申诉途径解决。若信访人不服省级以下机关作出的申诉决定，向作出处理决定的上一级机关提出相关信访事项时，则上一级处理机关应当分类处理，通过再申诉的途径予以解决。
《中共中央组织部人力资源社会保障部关于印发<事业单位工作人员申诉规定>的通知》第二条规定，“事业单位工作人员对涉及本人的人事处理不服的，可以依照本规定申请复核；对复核结果不服的，可以依照本规定提出申诉、再申诉”，第七条规定，“事业单位工作人员对人事处理不服申请复核的，由原处理单位管辖。”，第八条规定，“事业单位工作人员对中央和地方直属事业单位作出的复核决定不服提出的申诉，由同级事业单位人事综合管理部门管辖。事业单位工作人员对中央和地方各部门所属事业单位作出的复核决定不服提出的申诉，由主管部门管辖。事业单位工作人员对主管部门或者其他有关部门作出的复核决定不服提出的申诉，由同级事业单位人事综合管理部门管辖。事业单位工作人员对乡镇党委和人民政府作出的复核决定不服提出的申诉，由县级事业单位人事综合管理部门管辖。”，第九条规定，“事业单位工作人员对主管部门作出的申诉处理决定不服提出的再申诉，由同级事业单位人事综合管理部门管辖。事业单位工作人员对市级、县级事业单位人事综合管理部门作出的申诉处理决定不服提出的再申诉，由上一级事业单位人事综合管理部门管辖。”，第十条规定，“事业单位工作人员对中央垂直管理部门省级以下机关作出的复核决定不服提出的申诉，由上一级机关管辖；对申诉处理决定不服提出的再申诉，由作出申诉处理决定机关的同级事业单位人事综合管理部门或者上一级机关管辖。”就民政领域内的事业单位工作人员若其对涉及本人的考核结果、处分决定等不服，向民政部门提出相关信访事项的，应当分情况讨论。如处理机关是其所在单位的，因复核决定由所在单位作出，故应当不予受理，告知其向所在单位申请复核，如处理机关是主管部门或者其他有关部门的，信访人向主管部门或者其他有关部门的提出相关信访事项的，应当分类处理，通过复核程序作出处理。而如果信访人对于复核决定不服，提出相关信访事项时，应当分情况而定。首先，先判断信访人是直属事业单位工作人员还是所属事业单位工作人员，对于直属事业单位工作人员，其如果向民政部门提出相关信访事项的，应当不予受理并告知信访人向同级事业单位人事综合管理部门提出申诉，对于所属事业单位工作人员作出的复核决定不服提出的申诉，向其主管部门提出相关信访事项的，则主管部门应当分类处理，通过申诉途径解决，对于对主管部门或者其他有关部门作出的复核决定不服，向主管部门或者其他有关部门提出相关信访事项的，应当不予受理，并告知信访人向同级事业单位人事综合管理部门提出申诉。而信访人对申诉决定不服的，其向民政部门提出相关信访事项的，应当不予受理，并告知其向有权处理的事业单位人事综合管理部门提出再申诉。
（3）对民政系统内单位与工作人员之间发生的劳动争议，即一般指订立、履行、变更、解除和终止劳动合同，或者因除名、辞退和辞职、离职发生的争议，因其工作人员的范围较大，包括公务员、事业编制人员、合同制工人，因此根据《劳动合同法》、《公务员法》、《劳动争议调解仲裁法》、《事业单位人事管理条例》、《人事争议处理规定》等相关法律法规规定，对于此类信访事项应当依法通过调解仲裁或诉讼途径予以解决，故应不予受理并告知当事人通过相应法定途径解决。对于其他属于政法机关管辖的，但依法应当通过司法程序或相应法定救济途径处理的信访事项，在引导通过上述法定途径处理信访投诉请求时，应当提示信访人必须在符合法律法规规定的申请主体、受理范围、程序和时限等条件下提出。
3、依法应当做好信访投诉请求办理工作。
此条主要规定要求对属于民政部门职权范围（本机关有职权依据），无法导入其他法定途径处理（无法律依据）的信访投诉请求，依照《信访条例》、《民政信访工作办法》及相关规定办理。即信访人提出的信访诉求，法律法规中民政部门有职权依据的，但无相关法律依据可通过相应法定程序处理时，民政部门应当信访受理此类诉求，而不应当不予受理。
三、结语
通过法定途径分类处理信访投诉请求，即是指在诉讼与信访分离的基础上，对信访人提出的投诉请求，导入这些途径依法按程序处理；不能通过法定途径解决、符合《信访条例》第十四条规定的，作为信访事项，按照《信访条例》规定处理。而判断是否应当导入“法定途径”处理有三个标准：一是由现行法律法规、规章及规范性文件作出明确规定；二是一般应当具备明确的主体、时限和操作程序等要素；三是经过该途径办理的结果具有法律效力。
民政部门按权力法定将民政领域内的主要信访事项处理的法定途径、法律依据进行了梳理，这为各级民政信访部门处理信访事项提供了依据。那么在明晰了主要信访事项的“法定途径”，信访部门该通过何种方式处理这些信访事项，即应当出具信访答复文书还是分类处理告知书还是不予受理告知书？因此，梳理“法定途径处理的信访投诉请求清单”，目的是为了保障合理合法诉求依照法律规定和程序得到合理合法的结果，而其关键是厘清信访受理、分类处理、不予受理各自的范围。
根据相关法律法规定，信访受理的范围为对符合《信访条例》第十四规定的，有权处理机关应当受理；分类处理的范围为属于本机关法定职权范围但应当通过相关法定程序处理的事项，不予受理的范围为不属于本机关职权的信访事项或依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的信访事项。
结合法律规定与实际经验，判断信访投诉请求属于何种信访处理方式，有三个依据：
第一，应当看有无职权依据。即，本行政机关信访部分受理或本行政机关分类处理信访事项有无职权依据（如监督、指导等职能）。若无职权依据，应不予受理；
第二，应当看有无法律依据。在有职权依据的前提下，则看有无法律依据，若无，应信访受理。因此，在职能部门既有职权依据又有法律依据可处理某信访事项时，即使该信访事项也可通过诉讼、仲裁、行政复议等途径解决，也不能以此免除职能部门的责任，仍应当分类处理；
第三，应当看是否作为依据。在有职权依据和法律依据的前提下，若否并要求作为，则应分类处理；若是并对已作为不服，则应不予受理。(同样是具体的行政行为，诉求为要求本行政机关作为时应由本行政机关分类处理；诉求对本行政机关已作为的具体行政行为不服时，应不予受理。)
11Jul 2018
发布者
kangkang